关于民事诉讼法主体的研究

一 何为公益诉讼
   公益诉讼是相对于私益诉讼而言的概念,这一概念最早在古罗马法中出现。罗马法基于传统的公私法二元划分理念,认为公益诉讼相对于保护私人权益的私益诉讼行为来说,公益诉讼的作用时维护社会公共利益不受侵害,所有市民都有权上诉,但不包括法律明确禁止的内容”。 [ 周楠:《罗马法原论》,商务印书馆 2004 年版,第 886 页]查士丁尼的《法学阶梯》中也指出“所以称作公益讼诉,是因为一般说来任何一个公民都可以提起”。[ 查士丁尼著:《法学阶梯》,商务印书馆 1989 年版,第 240 页]
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   现代公益诉讼最早诞生于美国,美国《反欺诈政府法》中规定“任何组织或个人一旦发现欺骗政府、谋取私利的行为,可以用政府名义起诉错误行为方,同时上诉成功后能够获得一些经济补偿。” 《谢尔曼反托拉斯法》中规定:“一切个人和组织,包括社会团体、政府部门等,都可以起诉违反托拉斯法规的企业。”
   我国《民事诉讼法》第一百八十一条中规定:“公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定,可以在选举日的五日以前向选区所在地基层人民法院起诉。”对于提起选民资格诉讼的公民资格未限定必须为参加选举的其他公民,也即不要求提起诉讼的公民具有《民事诉讼法》第一百一十九条要求的“直接利害关系”,只要对于选民资格的申诉处理有异议,任何公民均有权向该选举委员会所在地的法院提起诉讼。因此,此条款被认为是目前民事诉讼法中仅有的有公益色彩的规定。在2012年《民事诉讼法》修订之前,民事公益诉讼制度在我国立法中尚没有明确规定,《民事诉讼法》第一百八十一条的规定也未对于公益诉讼有明确规定。而与此相对应的是《民事诉讼法》一百一十九条的规定,“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其它组织。”这表明:公民、法人或者其它组织只能提起与自己的合法权益有直接利害关系的民事诉讼。而公益诉讼的特点就在于原告与案件的事实并没有直接关联,即主体的不特定性。这使得在现行《民事诉讼法》修订之前,公民、法人或者其他组织提起的民事公益诉讼是没有法律依据的。并且现行的《民事诉讼法》并未对公益诉讼定义,这使得公益诉讼的范围认定有一定的困难。那我国的学术界民事公益诉讼是怎样界定的呢?
    要界定民事公益诉讼就必然要首先界定公益诉讼这一的概念。公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。凡是为保护公共利益的诉讼,即为公益诉讼。但仔细分析,无论在理论上还是在实践中,公益诉讼迄今为止都是一个不确定的概念。
   当前,我国学术界对公益诉讼的界定没有形成统一的认识,各个理论之间存在相当大的分歧,大体可以分为三种观点。
(一)经济公益诉讼
  这种观点认为公益诉讼就是经济公益诉讼。支持此种观点的大部分为经济学者。他们认为:“公益诉讼是任何组织和个人根据法律授权,就侵犯国家利益、社会利益的行为提起诉讼,由法院依法处理违法行为的司法活动。”[ 颜运秋:《公益诉讼理念研究》,中国检察院出版社2002年版,第52页。此种观点更早源于韩志红、阮大强:《新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践》,法律出版社1999年版,第27页。]此种观点的支持者认为跟据法律的授权任何组织和个人都有权成为公益诉讼的原告。这对于原告主体资格的界定过于宽泛,显然表达不够严谨。且不说司法机关和立法机关是不可成为公益诉讼原告的,倘若任何组织和个人都能成为公益诉讼的原告就有可能出现“诉讼爆炸”的情况,这将使司法机关面对空前的工作压力,在管理上出现困难。
(二)行政公益诉讼
  也被称为一元公益诉讼。持此观点的支持者认为,公益诉讼所针对案件是与原告本人没有直接利害关系的案件,因为其所针对的行为损害起诉人的利益,而侵害的是社会的公共利益。其中没有直接利害关系一语应做狭义解释,只是指没有造成直接损害,当然,由于公共利益与个人利益有着紧密联系,损害社会公共利益的行为最终是要损害个人的利益,这种诉讼的对象是国家机关及公务员,审查的是国家机关的行为和不行为。[ 梁慧星等:“关于公益诉讼”载吴汉东主编《司法研究创刊号》,中国政法大学出版社2002年版。]然而此种观点显然把公益诉讼视为行政诉讼的一种特殊形态,这种观点将公益诉讼狭义化,虽然在特定的历史背景下有其进步意义,但却忽视了民事公益诉讼的存在,限制了公益诉讼的活动空间。
(三)二元公益诉讼
支持此种观点者认为,公益诉讼的概念是与私益诉讼相对而言的,是指“特定的国家机关和相关的团体和个人,根据法律的授权,对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为,向法院起诉由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动”[ 李刚:《公益诉讼研究》,清华大学博士论文,第66页。
] 这种观点相对于第一种观点而言,它主张公益诉讼的原告是特定的国家机关、组织和个人,对原告资格作了适当限制,相对于第二种观点来说,它将公益诉讼从行政诉讼的狭隘语境中开放了出来,肯定了民事公益诉讼的生存空间。目前我国学者普遍接受并采用这一观点。参照我国民诉法中增加的第五十五条也可看出,虽然我国立法者对于原告和公共利益有所限定但是也是比较偏向此种观点。
笔者也比较偏向第三种观点。由此笔者认为,民事公益诉讼是依据法律法规的规定,特定的国家机关、团体或公民个人对侵犯国家利益、社会公共利益或者不特定他人的利益的行为,向法院提起诉讼并且由法院依法追究行为人法律责任的民事诉讼活动。
二 我国民事公益诉讼主体研究
   根据我国现行《民事诉讼法》第一百一十九条规定:“起诉必须符合下列条件:(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。也就是说公民、法人或其他组织只有因自身的民事权利受到侵犯时才能以原告的身份向法院提起诉讼。也就是说与案件没有直接利害关系的公民、法人或其他组织不能以原告的资格向人民法院提起诉讼。修改后的《民事诉讼法》第五十五条对公益诉讼制度的规定,是对传统的当事人适格理论和制度的重大突破,扩大了民事诉讼的原告资格,为我国公益诉讼打开一扇“广阔的大门”。然而修改后的民事诉讼法对法律规定的机关和有关组织具体应为哪些机关和组织并没有明确所指。并且,并没有将公民个人列入可以提起公益诉讼的主体当中。目前,在我国的法律体系中只有《海洋环境保护法》中明确规定,海洋行政主管部门有权就海洋环境污染事件向法院提起诉讼。那么,究竟何种法律规定的机关或组织有资格提起公益诉讼,并且,应不应该将个人列入可以提请公益诉讼的主体当中成为一系列可探究的问题。

(一)法律规定的机关
   从国外的法律条文中来看,能够提起民事公益诉讼的国家机关可分为两类:一是检察机关;二是特定的行政机关。检察机关和特定行政机关代表着国家的利益和社会的公共利益,不仅具有相应的法律地位,而且与社会团体和公民个人相比,具有充足的人力资源和经济保障。不过由特定的行政机关提起民事公益诉讼的情形在民事公益诉讼体系中并不占有主导地位,仅在英国、美国等国家存在,而且主要局限在反垄断领域内。
    随着社会经济的不断发展,国家干预经济范围和生活的强度不断增加,检察机关被视为社会公共利益的维护者和法律秩序最高的代表。检察机关维护国家和社会公共利益的职能不断得以强化。在国外,检察院通过提起诉讼来保护公共利益的现象亦屡见不鲜。对于在我国是否应该建立检察机关提起民事诉讼的争论理论界中的意见尚未统一,但在实务中已经开始了这一诉讼形式的探索。自1997年河南省方城县检察院首次以国家的身份作为原告提起民事诉讼以来,至2003年,全国发生的类似案件已有上百起。[ 宋朝武:《论公益诉讼的十大基本问题》,载《中国政法大学学报》2010年第1期。
]
    根据我国《刑事诉讼法》的规定:“人民检察院在公诉案件中针对集体财产和国家财产受到损害的,可以附带提起附带民事诉讼。”并且,在现行民事诉讼法中检察机关对于民事诉讼有着更广泛的监督权。因此,检察机关无疑是为了维护公共的利益,检察机关在公益诉讼中具有原告资格是维护社会公共利益的要求,也是其国家职能的要求。
   但是,作为民事公益诉讼的原告检察机关同样有着其不足之处。首先,检察机关是国家的监督机关,其主要行使的是事后的监督。如果检察机关作为公益诉讼原告提起诉讼,将会对诉讼中的平衡性有一定的影响。检察机关的双重身份必将与民事诉讼的传统的诉讼模式相冲突,并且检察机关与生俱来的监督权也会影响到法院的公正裁判。因此,检察机关作为原告自己接提起诉讼势必会影响民事诉讼中主体双方的平等性和检察机关其本身的中立性。其次,在环境污染和侵犯消费者的案件等一系列公益诉讼中大部分都涉及环境保护以及消费维权等专业性的领域 ,检察机关与专门的社会组织相比缺乏相应的专业储备。再次,检察机关作为民事公益诉讼的原告没有充足的法律依据。我国《刑事诉讼法》中的规定,在国家财产、集体财产遭受损失时,人民检察院可以提起附带民事诉讼。但是对于未触及刑法,没有达到犯罪程度的其他一切公益违法行为,检察机关也无从管辖。 检察机关在维护国家权益和社会权益方面已经具有较高的工作量,修改后的民事诉讼法赋予检察机关对于民事诉讼更广泛的监督权。如果将提起公益诉讼的国家机关限定为检察机关的话,检察机关的工作量难以想象。
   由上所述,笔者认为检察机关提起公益诉讼应受到限制。根据国外的法律规定检察机关也仅仅对于涉及重大的国家利益和社会公共利益的案件享有提起诉讼的权力。一般仅限于国家利益或社会公共利益受到损害的案件:公害案件、垄断、倾销等严重影响国家利益的案件等经济违法案件;严重违背社会主义道德规范和善良风俗的自然人身份方面的案件,如婚姻无效案件、监护权案件、禁治产案件、收养案件、亲子案件;侵害非特定人的公共利益或侵害特定对象并损害公共利益的案件,如美国的抚恤金养老金欺诈案件、偷漏税案件、环保案件、反托拉斯案件;英国涉及皇权的告发诉讼案件等。[ 张艳蕊:《民事公益诉讼研究》,北京大学出版社2007年版,120页。]
    所以笔者主张,对于下列公益诉讼案件检察院才有权以原告资格提起诉讼:第一,侵害公共利益,同时又侵害了国家利益的案件;第二,所侵害的公共利益涉及到本国人的人数众多或者地域广阔的。
根据我国法律的规定,具有民事诉讼权利的行政机关分为两类:首先是,有法律明文规定的行政机关。我国《海洋环境保护法》第 90 条第 2 款内容规定“对于危害海洋环境保护、破坏海洋生态资源,严重损害国家利益的行为,由国家海洋监督管理部门以政府名义予以当事人提起公诉,要求赔偿一切损失。”这使得我国海洋环境监督管理部门拥有了提起环境民事公益诉讼的权利,海洋环境监督管理部门也因此成为我国目前唯一一个拥有民事公益诉讼原告资格的机关。其次是,无法律明确规定的行政机关。根据我国单行法的规定,如:《建筑法》条规定: “从事建筑活动应当遵守法律、法规,不得损害社会公共利益和他人的合法权益。”《保险法》规定: “从事保险活动必须遵守法律、行政法规,尊重社会公德,不得损害社会公共利益。”诸如此类的实体法规定还有很多。可见,公共利益所涉及的法律领域多种多样,侵害公共利益的具体情形各不相同,具有监督、管理职责的主体也不一样,因此,立法上如规定可就其中某些领域的公共利益之损害问题提起公益诉讼,则有必要针对不同情况对具有原告资格的主体分别作出规定。[ 刘学在:《民事公益诉讼原告资格解析》,载《国家检察官学院学报》2013年3月第21卷第2期。
]根据民事诉讼公益案件的类型,质量监督管理部门、药品食品监督管理部门、工商行政管理部门等此类承担相应监管职责的行政职能部门应当具有该类民事公益诉案件的原告主体资格。

(二)有关组织
修定后的《民事诉讼法》中规定了公益诉讼的主体包括“有关组织”,民事诉讼法中并未采用“有关社会团体”的表述,而是采用“有关组织”的字样,根据立法者的立法目的来看,是因为学术界对“社会团体”的界定众说纷纭。
相对于被告而言,公益诉讼中的普通受害者无论在起诉的专业知识还是在物质保障上通常都处在弱势地位,都难以与被告进行诉讼抗衡。而社会团体在我国也处在不断的发展状态之中,其参与社会管理的能力和积极性与日俱增,社会团体在其性质和职能范围内,应有权提起公益诉讼。社会团体的真正介入是解决社会公益纠纷和实现社会公益目的的重要条件之一。鉴于有关社会团体在环境保护及公众消费领域所发挥的作用越来越大,代表性越来越典型,受害人利益、社团利益与社会公益一致性相当突出,将诉权直接赋子以某一群体利益为动因的社会团体可以有效解决卷入纠纷的当事人众多和个人起诉“搭便车”等问题,并能使社团的监督权力获得司法强制的有力保障。[ 张艳蕊:《民事公益诉讼研究》,北京大学出版社2007年版,118页。
]社会团体作为公益诉讼的原告,一方面能够更好地保障受害者的权益,另一方面通过减少诉讼环节从而减少程序方面不必要的时间与经济的耗费。
社会团体分两种,一种是根据社团管理条例需要在民政部门登记注册的社会团体,它对会员人数等有一定限制,目前社会团体在我国登记还是比较困难的。权威统计显示,目前在民政部门登记的社会组织有462000多个,其中25万左右的名称叫“社会团体”,约20万是“民办非企业单位”,还有2000多个是基金会。[ 秦淮川:《公益诉讼主体门槛不宜过高》,载《新华每日电讯》2012年9月3日第3版。
]这46万多家社会组织,不可能都具有发起公益诉讼的资格。如果这46万多家社会组织都可以提起公益诉讼那么队伍会相当庞大。究竟哪些组织适宜提起公益诉讼,笔者认为一方面有关部门应当在之后的法律中做出明确的规定来限制。例如,在今后的《消费者权益保护法》中明确规定消费者协会作为保护消费者权益的组织,该组织就可以对损害多数消费者权益的公益纠纷提起公益诉讼。但是门槛也不宜过高,否则仅有少数的社会组织有资格提起公益诉讼,或将影响公益诉讼的健康发展;另一方面应当在司法实践中逐步探索。
  另一种是不需要登记的人民团体或者经国务院批准成立的社会团体,比如残联、妇联、工会等。但这类组织在财政上与政府是供应关系,没有一定的独立性,在管理上受制于政府,有的还行使着一定的管理职能。他们没有动力去开展公益诉讼。从过去和现在的情况来看,官办社会团体没有动力也没有能力肩负起通过公益诉讼来推动公共利益的责任。
  
(三)公民个人
   根据我国《民事诉讼法》的规定,公民必须与案件存在直接利害关系才能参加到诉讼活动中去。如人民法院认定侵权行为并未直接给原告造成损害的,法院可能会认为不符合起诉条件而裁定不予受理。2012年民事诉讼法修改后增加的五十五条,所规定的公益诉讼的主体中并未规定公民个人,这限制了公民个人为维护公共利益提起公益诉讼的权利。
    随着社会市场经济的不断发展,工业化和市场化的不断完善,环境污染、食品安全等危害社会公共利益的事件层出不穷,社会的公共利益的不断遭受着挑战。但是由于此类案件中的当事人在其所造成的损失与提起诉讼而带来的额外的时间和金钱上的负担之间进行权衡后通常会放弃诉讼。这无疑是违法行为的放纵。并且,通常危害社会公共利益的事件对于个别当事人的损害在于小的方面,但是对于整个社会的影响是极其重大的。如果忽略这类想象的发生而硬性的的要求“直接利害关系”作为原告资格的标准, 将不利于维护社会的公共利益。
现行《民事诉讼法》中规定的有关机关在行使其法定职权时,虽然其在调配社会资源方面有着较大的优势,但是国家机关在行使诉讼权利方面缺乏积极性,同时也不乏出现滥用社会资源的现象滋生;社会组织虽然具有其专业性的优势,并且更能表达出公民的诉求,但大部分社会组织代表着不同的利益团体,因此,社会团体在公益诉讼中维护集团利益与保护社会公共利益两者必然会存在偏向性。因此,有关机关与社会组织存在自身的优势,但是也存在不足之处。我国《宪法》第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”所以,公民有义务和责任行使公益诉讼的诉讼权利。《环境保护法》第六条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”其他的单行法例如《大气污染防治法》等中均有类似的规定。公民作为社会的最小单位,具有广泛的渗透力,能够及时捕捉到生活中的各类信息,并且对于危害公共利益的行为有很强的敏感度。这一优势是有关机关和社会组织所不具备的。这就使得公民作为民事诉讼的原告成为大势所趋。但是,在公民行使诉讼权利时是为谋求个人利益,而不是公共的利益,因此,对于公民的诉讼权利应当进行必要的限制。
  从以往中的案例来看公民个人具备提起公益诉讼的意愿,并且也有能力提起公益诉讼并推进民事公益诉讼的进程。无论是基于制造社会影响,还是基于社会奉献和关爱。律师作为公民个人在以往案件中发挥着不可小觑的作用。同时也有许多律师热衷于从事公益事业,他们希望利用自己的专业技能和法律知识,通过诉讼途径维护社会公共利益。比如之前在郝劲松律师提起公益诉讼之后,火车上开具发票的情况和地铁站台修建公测的情况都得到了反应和解决。以及关于乙肝歧视的多个公民诉讼,也推动了教育部、人事部等部门做出明确规定,要求在大学生录取、劳动者就业等方面不得检查乙肝等事项。
   因此,笔者认为此次民事诉讼法的修改把公民个人排除在公益诉讼的主体之外,不利于推进我国公益诉讼的进程。如上所述,近年来很多推动公共利益的案件都是归功于公民提起的诉讼。公民个人在公民诉讼中的参与可以促进社会各项环节的管理和完善,并且其也具有积极性去参与到国家和社会管理的去。我国在之后的立法中有必要考虑到公民一个人的身份参与到公益诉讼中去,从而维护社会的公共利益。

结语
   我国的民事公益诉讼刚刚登上法律的舞台,其发展需要一定的时间并且也需要社会公益诉讼意识的产生与制度之间的不断磨合,我们必须持以理性的视角去看待民事公益诉讼在我国发生的变化。民事公益诉讼并不是一个孤立的制度存在于民事诉讼中,它必须拥有相关的制度以及必要的前提条件与之相配合。民事公益诉讼的发展需要多重因素。其中有两个最重要的因素,第一是团体和个人对公共利益的关注和责任心;第二是法院在民事公益诉讼中的运行方式。随着市场经济的不断发展,环境的污染以及侵犯消费者权益的事件屡屡发生,我国对公益诉讼制度的需要与日俱增,中国民事公益诉讼的发展仍然还有很长的一段路要走。

参考文献

[1]颜运秋:《公益诉讼理念研究》,中国检察院出版社2002年版。
[2]梁慧星等:“关于公益诉讼”载吴汉东主编《司法研究创刊号》,中国政法大学出版社2002年版。
[3]李刚:《公益诉讼研究》,清华大学博士论文。
[4]宋朝武:《论公益诉讼的十大基本问题》,载《中国政法大学学报》2010年第1期。
[5]张艳蕊:《民事公益诉讼研究》,北京大学出版社2007年版。
[6]秦淮川:《公益诉讼主体门槛不宜过高》,载《新华每日电讯》2012年9月3日第3版。
[7]徐卉:《通向社会正义之路——公益诉讼理论研究》,法律出版社2009年版。

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