县域高标准基本农田布局模式研究

1、 研究背景

1.1.耕地保护成为我国科学发展的战略需求

耕地是全人类赖以生存和发展的物质根基,是人类获取粮食及其它农业产品不可或缺的生产资料,是一个国家农业和国民经济能够可持续发展的关键。我国作为一个人口大国,国民经济的重要保障就是农业,保有相当数量和一定质量的耕地,对粮食产出具有决定性意义,进一步关系到我国的社会稳定、经济发张和国家安全。没有耕地就谈不上粮食的产出,耕地安全是我们国家战略安全的重要内容。我国自古以来就十分重视耕地的保护,新中国成立后,更是把“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”列为我国基本国策。【1】。

1.2.大力建设高标准基本农田成为保障粮食安全的重要举措

为了切实确保我国粮食安全,对耕地资源加强保护,加强建设高标准基本农田建设是有效措施之一,社会各界对高标准基本农田的建设工作也日益重视。2008年在《政府工作报告》中首次提出“建设一批高标准基本农田”这一概念,随即在2009年和2010年的政府一号文件又相继提出要“加快高标准基本农田建设”和“大力建设高标准基本农田”【 刘新卫,李景瑜,赵崔莉.建设4亿亩高标准基本农田的思考与建议.中国人口资源与环境.2012, 22(3): 1—5.】,2011年7月20日,温家宝总理在国务院第164次常务会议上强调指出:制定并实施全国土地整治规划,加快建设高标准基本农田,力争“十二五”期间再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田,随后在8月23日召开的中共中央政治局第31次学习会上,胡锦涛总书记同样对大规模建设高标准基本农田的工作进行了强调。【吴海洋.高要求与硬任务迸发新动力一一谈如何推进农村土地整治和建设4亿亩高标准基本农田.中国土地,2011(10): 16—18.】。政府有关部门高度重视高标准基本农田的建设工作,将大力进行土地整治工作,加快建设4亿亩旱涝保收的高标准基本农田作为当前各级国土资源部门服务“三农”、保障和促进社会经济又快又好发展的重要任务。

1.3 划定高标准基本农田成为当前农地整理规划的重要内容

2012年3月6日,国务院正式批复正式拉开了新一轮土地整治的大幕。《规划》对我国土地整治面临的主要形式进行了系统的分析,科学规划了此次整治的目标及主要任务,将高标准基本农田建设作为本次整治的重中之重。
《规划》指出,在大力度推进农用地整治的工作中,要将建设大规模旱涝保收的高标准基本农田作为重中之重。为保证建设的顺利进行,要对农用地基础设施进行建设和维护,以“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”为建设标准。在划定过程中注重耕地的集中连片,科学规划基本农田集中区和整备区,注重耕地的多功能布局。加大高标准基本农田建设投入,加强建设500个高标准基本农田建设示范县,对116个基本农田保护示范区进行改造提高,建设高标准基本农田,预计在未来新建5000处保护示范区。对基本农田整治重大工程进行组织实施,适量开发宜耕后备土地资源,加强对补充耕地的质量提高与管理工作,强化国家粮食战略后备区的建设。科学促进农业结构调整,提高其他农业用地的利用效率。【《全国土地整治规划(2011-2015年)》,】

2、 高标准基本农田的概念界定

2.1基本农田

《基本农田保护条例》在1994年由国务院颁发,在该条例中明确了基本农田的定义:“在一定时期内,根据社会经济和人口数量发展对农产品的需求量预测,以及未来一段时间需要占用的建设用地的预测,结合土地利用总体规划,最终确定的不得占用的耕地和基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。”不必将耕地全部列为基本农田,而是选取其中中优质高产的部分,目前开看,能够划入基本农田保护区的耕地基本上都是基本农田。

2.2高标准基本农田

高标准基本农田即一定时期内,通过土地整治建设建设形成的高产稳产、集中连片、生态良好、设施配套、抗灾能力强,并且与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。包括经过整治的原有基本农田和经整治后划入的基本农田。【国土资源部:加快建设500个高标准基本农田示范县 .中国城市低碳经济网 [引用日期2012-10-12] 】。
与基本农田相比,高标准基本农田在建设上,对于耕地的质量的要求有了进一步的提升,并且对于划定对象的选择上,不仅考虑现状条件好的地块,还要考虑经过整治后可以达到高标准条件的地块【TD/T1033-2012,高标准基本农田建设标准[S].】。

3、 问题的提出

目前高标准基本农田的划定的研究,采用方法所考虑的因素较单一,未能全面考虑县域内的综合条件,划定工作主要由工作人员进行实地考察,在基本农田等级的基础上,结合以往的工作经验与建设高标准基本农田的原则,进行划定布局,具有很大的主观性,难以进行定量的研究。划定后的高标准基本农田往往存在布局不合理,连片程度与质量难以兼顾,对长远的建设缺少规划性等问题,且布局模式单一,以质量因素作为首要条件,无对比选择性,高标准基本农田布局有待提高。

4、 国内外有关基本农田划定的历史回顾

4.1、国外做法

1945年二战结束后,随着经济发展,世界人口数量剧增,人均耕地面积逐年减少,并且由于各类自然灾害和环境污染问题频发,耕地数量减少、质量退化的问题日益突出,各国加大对耕地问题的关注力度,相继制定并采取一系列农田保护措施。

4.1.1美国基本农田保护

自1916年开始,美国着手开展农地保护工作,纽约将土地进行分区划分,方便对土地进行利用控制【2】,1930年之后,随着工业的发展,美国本土生态问题开始凸显,政府针对该问题,陆续出台了国内生产配给法和相关水土保持法等,对农业用地进行生态性保护,到了1960年,随着经济进一步发展,城市用地需求量扩张,美国政府颁布了一系列法案对农地数量进行保护,到1970年,美国从土地利用的角度,更加控制对建设用地占用农地规模的控制【3】,根据对农田的排查结果,对农田进行了划分:基本农田、特种农田、州重要农田、地方重要农田,基本农田的概念在此时正是确立,其内涵也有了严格的界定【4】,如将土地潜力等级标准中的Ⅰ级、Ⅱ级、部分Ⅲ级耕地界定为基本农田【5、6】,到1980年,农田立地条件得到重视,美国当局联合州政府,研究出用LESA(农田凭借与立地分析方法)的方法来划定基本农田【7、8】,目前美国各州的基本农田划定工作依然还在沿用这种方法,并进一步和GIS技术结合,这种方法同时也为大部分西方国家所接受,如英国、加拿大等国均结合本国国情,将此法用于实践。《农地保护政策法》和《联邦农业发展与改革法》分别于1981年、1996年颁布,农地的保护工作在有了法律支持后全面展开【9】。美国农地保护工作是以州、县为基础,各州、县制定相应法规,联邦政府着眼全局,统筹、协调各地工作,一般来说,优质农田减少速度快,造成损失大的州、县,对基本农田保护工作的重视程度也就越大,两者之间成正比关系。

4.1.2 日本基本农田保护

日本身为岛国,本身国土面积就十分狭小,岛上地形以山地、丘陵为主,耕地资源严重稀缺,为保障粮食产量和农业的持续发展,1899年《耕地整理法》出台并开始实施就。截止目前为止,日本政府出台了130多部法律规范土地管理【10】。《农地法》于1952年出台,通过制定严厉的管制措施来达到合理利用和保护农地的目的,这部法律的的颁布实施标志着日本的农地制度开始走向系统化与规范化。《农业基本法》于1961年出台,该法律将提高农业生产能力与提高农民的收入水平确定为基本目标。《国土利用计划法》在1970年出台,主要内容为土地利用基本计划、国土利用计划等。在这部法律的基础上,日本政府还相继的出台了《农振法》等法律,这部法律以城市土地开发利用合理划分和切实保护农地不受侵犯为出发点。后期伴随着日本经济的迅速发展,为了确保农业的可持续发展,通过扩大经营规模,进一步降低生产成本,提高生产能力,政府又颁布了一系列的土地保护政策与措施。对农用地集中连片做了进一步规定的《全国土地利用规划》于1976年开始实施。到了90年代,日本的农地保护措施已达到制度化和规范化,政府又出台了《农促法》,使提高农业经营基础的内容在日本的农地制度中得到加强【11】。

4.1.3英国的基本农田保护

英国的农地开发程度很高,后备资源较少,【曾尊同,陆诚,庄仁兴.英国农业地理.北京:商务印书馆,1990,ppl05—118. 】,故农地保护问题一直是英国政府的关注重点,1945年二战结束时,英国的农业已极度衰落,当局政府为了扭转此局面,在1947年实施了战后的第一个农业法之后,至七十年代又多次颁布了鼓励和确保农业发展的法令。总体上来看,英国主要是通过灵活的规划制度,通过法律制度进行耕地保护,使农地利用实现最大效益【赵学涛.发达国家农地保护的经验和启示.囯土资源情报,2004(10) : 43—47. 】。

4.1.4其他国家的基本农田保护

前苏联政府同样通过制定一系列法律法规,防止农田荒废,明确提出防止土壤退化并对已退化的土壤进行改良,严格限制非农业占地。波兰政府1971年制定《农业、林业用地保护和重新耕作土地法》,10年后又颁布《农业和林业用地保护法》,将农业用地非农业利用的问题作为主要矛盾加以解决。【D.E.Hansen,etal,Prime Land Preservation:the Califomia and Conservation Act,J.Of soil and Water Conservation,No.5,1976.】荷兰以立法、规划、进行土地整理、开垦后备土地等多种措施相结合,保护现有农田【D.E.Hansen,etal,Prime Land Preservation:the Califomia and Conservation Act, J.Of soil and Water Conservation,No.5,1976】加拿大自二十世纪七十年代开始,便将农地保护列入国家政治议程,至七十年代中期,各省已陆续出台了农地保护计划,此时土地利用规划主要考虑自然要素,阻止或减少高品质农用地转为非农用地。随着社会经济的不断发展,人们意识到农地保护面临各方挑战,以自然要素为主的土地利用规划已不适应现代社会的发展,在制定土地利用规划时,还要多方面考虑社会经济因素【F.R.Steiner,Farmland Protection in the Netherlands,J,of Soi and Water Conservation,No,2,1981】法国在1960年出台《农业指导法》,在法律基础上成立安置公司,专门负责农地整理和维护工作,同时将农田纳入农业区域环境保护的范畴,全面规划未来农业、城市用地范围,并保证实施,鼓励农业投入【B.smit,Prime Land,Land Evaluation and Land Use Poliey,J.of soi land Water Conserbadion,No.4,1981】自1945年解放以来,韩国政府同样制定了一系列的法律来对农地进行保护,1949年首先出台《农地改革法》,开始对农地管理进行全方位改革【潘明才.人多地少怎么办——透视韩囯农地保护制度.中囯土地,2001(11) : 40—43.】。随后1972年又出台《农地法》,进一步加强农地保护,明确指出农地保护的重要地位,通过限制农用地专用和设立相关基金的方式来保护农地【杨兴权,杨忠学.韩囯的农地保护与开发.世界农业,2004(11):37-39.】

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