对我国政府人事管理模式变革的分析

人事管理有广义与狭义之分。广义的人事管理是指各类社会中的人事管理活动,其中包括企业人事管理、公共组织人事管理。狭义的人事管理又叫“人事行政”,仅仅只包括政府组织的人事管理活动。本文述的人事管理即指狭义的人事管理,也就是我国公共部门的人力资源管理。公共部门人力资源管理是指对公共部门就业的人员(主要包括政府机关工作人员和非营利性组织中的雇员)特别是政府公务员从招聘、录用、培训、晋升、调动、考核、评价、工资福利分配、离退休及人力资源的需求预测、规划和开发的一系列活动所实施的管理,其目的是调动公共部门就业人员的积极性,提高工作能力,改善服务质量。
目前,我国传统的政府人事管理模式已遭到严重的挑战,因此迫切需要对其进行改革。
一、我国政府现行的人事管理模式
(一) 我国政府人事管理模式特点
我国传统的政府人事管理制度及模式,是从民主革命时期到人民军队干部制度的基础上建立和发展起来的,是在几十年计划经济体制下形成的,体现了传统人事管理的基本特征,即:无论党政机关工作人员还是企业事业单位的管理人员、技术人员、科研单位的研究人员,统统称为国家干部,用统一的方式进行管理。
(二)我国政府人事管理的局限性
1、视事为中心
传统的政府人事管理主要以事为中心,讲究组织和人员调配,要求因事择人。这一点在当时看来是毋庸置疑的。首先,根据工作所需的资格条件选择任职者才能使得任职者胜任本职工作,让事情有人做。第二,贯彻因事择人原则是避免因人设事的弊端和防止政府机构膨胀的前提。但是,传统人事在管理目的上过分强调任职者对工作的适应程度,管理过程强调事情的完成情况而忽视个人的能力的发挥,把人降格为“执行”的机器,管理活动局限于给人找个位置,为事配个人,主要任务是人员的管理和配备,人员调配和职位安排被作为管理活动的核心内容。不注重于人的开发利用,没有认识到人力资源是一种宝贵的资源,属于一种业务管理。因此人事管理在组织中的地位不高,且对员工工作积极性有较大影响。
2、人才的开发利用率极低
第一,传统政府人事管理活动局限于给人找位子,因事配人,只关心眼前的利益,组织将人视为集体财产,只注重拥有而不是利用,很少作长期的的人力资源的预测、规划和开发,人事管理的开支属于尽可能减少的成本费用之一。即使在组织中存在奖惩、选拔、激励等活动,但由于其标准的主观性和随意性非常强,而且更注重形式而不是实质,人才被大量闲置和压制,浪费现象严重。第二,由于当时劳动力市场和公务员制度还不完善,市场经济还没有进入到政府人事管理这一领域,对于公务员的选拔没有实行“统一公务员考试制度”,而是大多数职位采用“世袭制”,代代相传,不论任职者是否能够胜任其工作。而且在当时几乎没有解雇的现象发生,整个公务员队伍相对稳定,压力较小,也不会主动进行自我学习提高。既没有新鲜人才进来,也没有不合适的人员流动出去,使得宏观人力资源市场更加缺乏生机和活力。
3、管理过程受政治方面的影响较大
传统的政府人事管理中,职位分配主要受政治方面影响,分配的原则是“哪里需要就到哪里去”,要求人服从调遣,不考虑每个人适合做什么,想要做什么。管理机制是自上而下的“直线型”管理,领导的安排和需要就是一切,下级仅仅只是被动执行者,很多公务员在很长一段时间内甚至一辈子要被迫做自己不愿做或者无法胜任的事情,并且这种情况改变的可能性非常小,因此任职者无法调动个人的工作积极性,将热情和能力投入到自己不愿做的事情上去而宁愿在单位混点。
4、管理只注重眼前形式和利益
传统的政府人事管理关心的是眼前,比如为病退的空缺职位补充人员、对新入职员工进行培训、发放工资、解决人事劳动纠纷等,几乎不做长期的人力资源的预测和规划、开发,极少甚至不考虑内外在的环境未来的变化情况,不会用发展的眼光看待问题。这导致政府人事管理是被动适应环境的,如果一个部门在同一时间内请假和办理退休人数较多,该部门可能将无法正常完成工作。一个没有弹性和适应性的组织必然会在运行过程中受到很多突发性状况的影响和阻碍,这些突发事件将使得组织无法顺利发展。
5、管理范围较窄
传统的人事管理主要关注人员替补、上岗培训、工时记录、工资管理、劳资关系处理等人力资源管理的基本业务和内部流程,没有注重对人本身能力及潜力的管理,也不能对社会或市场的变化及时做出相应的调整,范围局限。
6、管理体制僵化
人事管理的业务往往按照任务进一步分割成几个部分。比如,我国过去政府的人事处会分别设立很多科,如劳动工资科主要管理工资和调配,人事科管技术人员和科室职员的调配、晋升,宣传教育科主要管员工的培训,各级组织人员由党委组织部门管理。
这种以马克思韦伯的官僚制为基础而设立的管理体制有诸多弊端。首先,它难以适应信息社会政治、社会和市场经济发展的需要,组织结构不灵活。第二,它出自专才专用考虑的专业分工原则,使分工过于琐碎,导致政府内各部门封闭分割、各自为政,沟通困难,缺乏团队协调精神,同时也使得政府机构不断膨胀,公务员队伍增大。第三,官僚制的科层原则使职员的行为过于保守,对于组织中的不足之处难以改变。科层制的精英原则(非民主原则),使处于政府组织中下层的官员看上级的脸色办事,完成任务循规蹈矩按部就班,不能也不敢创新,就更不用提参加到组织的重大决策和管理事务中去了。这种僵化的管理体制导致了组织运行的僵化。
(三)我国政府人事管理模式的消极后果
高度集中的单一管理制度在我国建国初级推动了我国国民经济的发展和社会的进步,但随着我国社会主义现代化建设进程的不断推进,特别是在市场经济的环境下,它的消极影响愈加明显,在实际工作中导致了一系列不良影响。
1、不能有针对性的进行管理
虽然同属国家行政机关,都强调高效率的工作过程,但各个公共部门的功能、服务对象都有不同。高度集中的单一管理模式 ,使各部门无法根据自己的任务特征、难易程度等特点,分门别类、灵活有效、有针对性的管理人员,从而造成某些方面管不到,某些方面管的过宽,管理权责分离,管事和管人之间相脱节,进而造成人与事的脱节,人事矛盾的激化。
2、阻碍竞争机制发生作用
一方面,公务人员“铁饭碗”、 论资排辈的传统使人们产生极大的惰性,认为只要循规蹈矩、不出格就不会有大问题,即使工作完成再好也是差不多的结果,因此积极主动性难以发挥,从根本上排斥竞争和个人价值的实现;另一方面,由于公共部门不像企业那样以经济效益等硬性指标作为标准衡量,而是用工作效率等不易精确测量的软性指标来评判,导致整个政府部门缺乏竞争和效率的意识。
3、强化“人治”忽视“法治”
公共人事管理的法制化是整个国家法制化程度的重要标志。虽然新中国成立特别是改革开放以来,我国公共人事管理立法进程不断加快,初步形成了较为完善了人事法规体系,比如 《中华人民共和国公务员法》,但由于我国自古以来重视人情的传统,以及法律法规的不全面,使得政府部门的人事管理更加随意和不规范。人情关系的错综复杂,使大部分工作并不是依照工作能力来决定,而是根据当事人与上级或其他相关者的关系如何,彻底的忽视了法律的作用,政府“寻租”现象严重,管理缺乏公平。
4、不利于人才培养
高度集中的单一管理体制将所有组织成员都用同一种方式管理,在人员配备方面更是缺乏科学合理的分配方式,不能根据个人的特点取长补短,培训管理制度远远落后于企业,有些单位甚至根本没有培训制度,培训制度的缺乏和管理制度的单一性,使得员工生涯发展就成了一句空话,组织成员只能长时期呆在同一岗位,年复一年的从事简单劳动,枯燥的工作使其丧失工作积极性,而且不能人尽其才,让人才得到开发。
总的来说,公共部门由于长期困于僵化死板的规章制度,单一的管理模式,忽视人的主观能动性,缺乏有效的激励机制,在对制度的崇拜下,人只是一种被物化的管理成本。这在公共部门中造成了逃避风险、不事创新、不求有功但求无过的普遍心态,使公共部门缺乏追求效率的内在动力,最终导致不能适应外部市场变化和技术革新所带来的挑战。时代发展的要求,因此迫切需要我国把传统的人事管理转变为人力资源管理。

二、西方国家的人事管理模式
从20世纪80年代开始,西方一些国家普遍开始了以新公共管理理论为指导的行政改革。新公共管理主要体现了企业管理途径,即“B途径”的公共管理理念,它的核心思想是:把私人部门的管理手段(如分权、赋予管理者个人责任、推行绩效管理、弹性管理、解除规制等)和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中,其目标不只是在公共行政内部做技术上的专业化努力,也不只是对公共部门进行改革,而主要是让公共部门从转换机制入手,从根本上改变政府与社会的关系,最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。
(一)推行绩效俸给制度
以美国为例。1987年,联邦政府根据文官改革法(CSRA)规定,自1981年8月起原来凡适用一般俸给支薪的管理人员和监督人员,都改用功绩俸给制度(MPS),即依据业绩优劣、贡献大小决定薪酬多少。但这次改革存在两个方面的缺陷,一是各机构在设计员工的绩效评价系统和高级行政管绩效奖励计划是自主性较大,二是该制度引起很多抱怨,新制度不仅在奖金规模上毫无改善,而且加剧了分配的不公平性,在本质上回到了原有的薪酬制度。为解决制度性问题,1984年用基本精神不变的新制度:绩效管理与奖励制度(PMRS),取代了旧制度。新制度下,管理人员的基本薪酬调整分为两大类:年度调薪和功绩调薪。除此之外,还根据工作绩效表现,发放一次性的绩效奖金。新制度不再保障每位员工的基本薪酬每年都能得到调整,而主要根据员工的实际工作绩效对功绩薪俸基金进行分配。绩效越好薪酬水平越高,绩效越差则薪酬水平越低。
(二)简化职位分类
以马克思韦伯官僚制为基础的过于细致和僵化的职位分类制度已经成为提升政府效率的障碍。从管理实践看,加拿大为适应新管理模式的需要,废除了原有的72套分类标准,代之以一种能够适应所有公共部门特征的评价体系,使人员分类更加简易,更具灵活性,降低了成本,提高了效率。而近几届美国政府也一直在致力于人员分类管理制度的简化。布什政府在上台后制定了新的改革方案:以公民为中心,减少政府层级数目,削减管理者人数,缩短公民与决策者之间的距离,重组机构以实现目标并追求卓越。奥巴马政府也因联邦政府工作人员两年多的工资被冻结后自动缩减了联邦政府的员工,对整个公务员队伍进行“瘦身”。
(三)公务员招聘任用制度
1、英国以功绩制为基础的选拔
英国于1870年确立了以公开考试选拔国家公务员的制度,是最早采用功绩制的国家,即重视公务员的工作成绩和实践能力,把工作成绩的大小、好坏作为公务员升降的主要依据。
  英国公务员录用考试程序相对完善,考题设计也较为合理,坚持“通才”标准,即注重选拔对象的教育、知识、素养以及综合、推理和判断能力,而不是狭隘的专门知识。具体表现为十个方面的素质要求:沟通与交流能力;处理人际关系能力;观察和分析能力;高效率工作能力;领导和管理能力;计划与组织能力;宏观能力;崇尚服务对象的意识;组织意识;全局意识。
2、美国的公务员聘任制
通过招聘选拔考试的考生,美国多采用聘任制,这就形成了政府与公务员之间的雇佣与被雇佣关系,强化了公务员的服务意识,有利于建立服务型政府。聘任方法也相对简单易行,有利于解决公务员能进能出、领导能上能下的问题,有利于人员流动,有利于吸引人才、破除人才单位和部门所有制,给所聘部门带来先进的管理经验、方法和手段,使该部门的领导层能够及时更新并始终保持活力。
(四)坚持绩效评估规则
  在新西兰,绩效评估主要用来评价高级文官的工作业绩,评估工作由相对独立的国家机构委员会来承担,评估结果对高级文官的任职、待遇等都有重要影响。这样,就可以保证高级文官努力维持一定水平的工作业绩以取得较高的绩效水平。改革后的新西兰文官制度,执行文官〔高级文官)任期为五年,并没有自动续任的权利,即使是那些成绩优异者也只能再任职三年或去申请政府部门其他职位。如果年度的业绩评估令部长感到不满,部长有权中止合同的执行。
在英国,以聘任的方式引入执行机构的执行长官及雇员,有的执行机构则开放民营。
在美国,几乎每个州都在实行绩效评估、全面质量管理,它意在改变忽视效果的传统目标管理制度,强调以顾客服务为目标取向,以公众的满意程度作为评估绩效的主要标准,从而形成一个重工作结果而不是工作过程的高效率、低费用的工作机制。

三、对我国政府人事管理模式进行变革的对策
(一)观念的转变
在公共组织管理者层面上,要进行观念和方法的革新,主要是引入私人部门人力资源管理的方式和手段,使政府人事管理更有效率。
1、牢牢树立以人为本的思想
人本原理是四大管理原理之一,它的主要内容有:职工是企业的主体、职工参与是有效管理的关键、使人性得到最完美的发展是现代管理的核心、服务于人是管理的根本目的。在各种生产要素资源中,人是最核心的资源,一切管理活动都以人为中心,以满足员工需要、提高员工的工作积极性为主要目的。这是人本管理与以“物”为中心的管理的最大区别。而困扰我国各地区、各级政府的“人才流失”现象,从根源上讲就是现代人力资源管理理念和制度在我国还没有真正树立起来。事实证明,留不住人才在很大程度上是由于管理者没有树立起现代人力资源管理的理念,对现有的人才不能很好发现,即使发现了也不够重视,重视了不能很好使用,并且对于员工工作外的需求不足。我国政府不仅要以“为人民服务”为宗旨,以实现公共利益为目标,还要将视“事”为中心的观念转移到视“人”为中心上来,关注组织内的管理和建设。
2、树立积极参与改革的思想
改革是社会发展的强大动力,是关系祖国兴衰、企业存亡的大事。特别是政府部门,作为国家行政机关,是社会所有主体的领头羊和指挥者,是改革的先行者,因此每个政府成员都要以主人翁的态度,对组织在发展中出现的问题献计献策,绝不能采取旁观的态度,更不能成为阻碍改革的绊脚石。
3、树立法治的观念
我国目前正在建立社会主义法制国家,法律在国家管理和运行中的地位越来越重要,政府作为国家权力的执行者则更要注重利用法律来进行管理和服务,通过法治观念在政府工作中的表现,争取在全社会范围内建立良好的法治观念。但树立法治观念并不代表完全依靠法律进行管理,在管理中也要适当考虑现实的因素,让管理在法制基础上同时更具人本性,有人情味。
4、树立公平竞争的观念
在社会主义市场经济条件下,竞争是不可避免的,没有竞争就没有进步,就没有发展。因此,每个政府人员都不能抱着“铁饭碗”的思想,而要充分发挥自己的才干和潜力,在组织中锐意革新,积极进取,带动整个政府组织的创新、竞争和活力。
5、树立不断创新的观念
社会在发展,科学技术在不断进步,作为政府工作人员也在知识、技能上要不断地求新、创新,运用先进的科学管理技术进行管理。比如电子政务就是各级政务部门以信息网络为平台,综合运用信息技术,在对传统政务持续不断进行革新和改革的基础上,实现组织结构和工作过程的优化重组,将其服务和管理职能进行集成,超越时间、空间的界限,打破部门分割的制约,全方位的向社会提供优质、规范、透明、符合国际化标准的管理和服务,实现公务、政务的电子化、信息化和网络化。通过建立电子政府,政府的运行会更加透明、有回应力,政府的管理也会更有效。
(二)制度的改变
1、建立完善的人力资源管理流程
对于组织成员的管理,不仅涉及招聘、人员流动、薪酬发放等内部流程,更要注意人员的培训开发、人力资源规划等与外部环境相联系的模块,整个人力资源管理要强调整体性和全面性。首先,要规范政府组织中的各项文件,包括工作分析、职位说明书等,通过对职位进行需求分析和人力资源规划,实行人岗匹配,明确每个人的权责范围,充分发挥组织成员作为人力资源的主动性,增加满意感、提高积极性,从而提高绩效,为社会公民提供更好的公共服务,更好的供给公共物品。
2、严格组织成员的招聘、使用
政府人员的招募、选拔要全面推行聘用制,实行岗位管理。招聘需严格按照流程进行,尽可能将过程和结果公开化、透明化、网络化,减少人情因素在招聘中的影响,对应聘者的政治才干和政治倾向性,由专门的部门或机构相对独立地进行考核评估,看其是否具备担任该职务的能力素质,只有符合职位规定和适应组织文化的应聘者才能被录用。在使用中,要建立解聘制度,增加用人制度的活力,增强组织内竞争感和压力感。
3、注重对组织成员的培训和开发
面对知识经济和信息社会的日益发展,面对新知识和新技术的挑战,越来越多的公共组织认识到公务人力资源发展的重要性,即通过持续的学习以改变公务人员和公共管理者的态度、行为和技能。更为重要的是,由于今天公共组织管理者面临的是一个快速变迁的社会,过去被动式的学习已经无法适应时代的要求,具备新的学习能力是公共组织人力资源发展的核心。
为了更好地开发组织成员的潜能,提高素质,需把组织成员看成是投资的对象,政府要更加重视对组织成员的培训,培训投资要不断增大,培训形式不断增加,培训内容要结合本组织特点,按照缺什么补什么,保持适当超前性的原则确定,并紧密围绕促进组织成员发展和提高服务效率两个方面。比如对基层工作人员进行公共管理与依法行政能力的培养等。
4、改革绩效考核制度
人员素质的考核制度是公务人员奖惩、职务升降、工资增减、培训和辞退的依据。由于不同部门的工作内容和特点不同,在设计绩效评估体系时,考评内容要根据不同部门、不同层次、不同地区的实际情况相应增加或减少相关评估维度,每个维度应细化到二级或三级指标,并给出精确好判断的评估标准,能量化的指标尽量量化,不能量化的需用描述性语言说明。
政府部门的考核由于管理目标和工作弹性非常大,使得其绩效不像企业管理那样容易量化和衡量。因此,对于政府部门的管理,要体现综合考核、民主考核、客观公正、具体周密的原则。
5、改革薪酬制度,提供合理薪酬
对于薪酬制度方面,要根据岗位责任的评估,管理的责任大小,工作完成情况等因素,采用适合岗位特点的薪酬管理制度。比如对于一般工作人员,采取技能工资和岗位工资为基础的组合型薪酬制度;对于中层管理者,实行职能工资制,增加岗位津贴和月度奖金,以体现中层管理者的特点。总之,薪酬要实现激励功能,效率功能和其他功能,保证内部均衡,外部均衡和个体均衡三方面。
6、将行政人事制度改革纳入法制化轨道
由于政府部门和公共资源的稀缺性,决定了行政机构因其行使国家公共权力的特殊性有着更强的自我扩张欲望,因此不实行强制性法律规定,机构和人员的总量很难抑制下来。即使我们的改革曾经取得过阶段性的成果,但由于没有法律将其固定下来,改革成果便很难巩固。因此为了确保改革的成功,把人事改革纳入法制化轨道是很有必要的。
(三)学习借鉴发达国家的经验
在人力资源管理的地位在管理中变得越来越重要的今天,我们应当积极学习和借鉴发达国家的经验,比如将私营部门的管理方式引入政府部门;英美两国建立权威性调研机构,以保证改革方案的科学性和可执行性;美国坚持公开、公平的人力资源任用机制;西方国家与公职人员签定短期或临时合同,或在政府内部设立临时岗位,增强其职业危机感;引进新的降级和解雇程序等。
但需要我们注意的是,西方国家的市场经济早已成熟,政府行政改革的目标是如何建立“小政府,大社会”,即成本更低、效率更高的小而美的政府。

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