农地流转过程中地方政府与村民的利益博弈—以山东省临邑县为例

摘 要

城市发展与经济发展的的内在需求，使得土地需求日益增多。地方政府与村民在土地流转过程中处于不同的角色，双方采取各自的策略以追求自身目标函数的最大化。在这一过程中，政府作为土地交易市场的“参与者”兼“管理者”，利用行政权力转移农民部分土地资产，在交易过程中处于优势地位，农民实际权益受损。新世纪下，地方政府以特有的方式入侵基层事务管理并从中谋取利益。本文以山东省临邑县土地流转概况为案例，分析土地流转过程中地方政府与村民的角色行为以及双方的博弈策略，揭示土地转让过程中潜在性的问题，在此基础上验证土地流转过程中政府权力的下侵。

关键词：土地流转 地方政府 村民 策略 权力入侵
绪 论
(一) 研究背景
中国的土地使用模式呈现过度的非农业化倾向。农村土地的分散程度高，呈放射状向城市郊区扩张。据国土资源部相关统计，21世纪以来，中国的农业用地面积大幅减少，到2005年，已经减少到了18.257亿亩。与此形成对比，中国的城市人均建成用地面积，到2006年已达140平方米，与1981年的相比增长了近1.8倍。 耕地面积减少的原因大致可以归结为非农业用地改建、农业内部结构的调整以及灾害毁坏三个方面。其中，过度的土地非农化是这一现象的主要原因。
随着市场经济与城市的发展，农业土地流转日趋活跃，宅基地流转成为我国城市建设的一个普遍现象。土地作为一种有限的资源，其供给呈现非弹性化，随着土地利用方式的转变，土地的经济价值日益提升，土地作为一种资源的生态、环境、人文等价值退居其次。相应的，人们在开发、利用土地的过程中，忽视了土地的长期持续利用，首先追求土地开发的短期经济利益。同时，这种开发模式的弊端具有潜伏性与隐蔽性，在人们为自己获取的经济利益欣然陶醉的过程中，不断积累并骤然爆发。
我国政府为了保护耕地，提出了以十八亿亩作为农业用地的最低下限，但是，部分地方政府仍然依靠土地的非农业转化作为政府财政的主要来源与GDP增长的主要途径。因此，探究我国农村土地流转过程中各行为主体的行为特征，揭示其中的主要矛盾，对我国城市化建设与市场经济发展具有现实意义。
(二) 主要内容与章节安排
文章的主体内容由七个部分构成。
第一章节为土地价值的功利化分析。市场经济与城市的发展使得土地作为一种稀缺资源的价值逐步功利化，人们首先关注的是土地的经济价值而忽视了其社会与生态价值，土地价值分析功利化。
第二部分为土地流转过程中政府的角色分析。在土地转让过程中，政府担任着双重身份，这为政府提供了权力寻租的机会。作为政府财政预算外收入的重要方面与提高政绩的重要途径，土地流转金日益受到政府的重视。
第三部分为土地流转过程中农民的角色分析。农民作为土地流转过程的一个终端，将集体所有的耕地与宅基地使用权有偿出让给企业或政府，通过所得的收益获得进入城市边缘生活的机会。
第四部分为农民与地方政府不平等的博弈关系。农民与政府是地位不平等的两个交易主体，政府处于优势地位，双方更具对方的策略做出最有利于自己的行为选择。
第五部分为宅基地转换的案例分析。以山东省临邑县为例分析了土地流转过程中地方政府与村民各自的行为特征与选择。
第六部分为征地背后的隐患。土地流转过程中，人们的关注点往往在于短期经济目标的实现，而忽视了隐藏在表面光辉背后的问题，由于这些问题具有潜伏性与隐藏性，因此需要一个长期的认识过程。
第七部分为总结。土地流转过程中，政府权力开始了与村民利益的新一轮对决，。
(三) 逻辑思路

土地价值功利化

土地流转

政绩 政府 农民 收入

权力vs权利

政治权力介入土地流转

政府 社会 农民

一、 土地价值的功利化
城市化促使城市面积不断扩张。土地问题日益成为现代化历程中的突出问题。二十世纪八十年代中期开始，中国政府逐步实行分权化改革，地方经济获得了新的生命，迅速发展。然而，由于改革的制度设计存在着缺陷，各级政府的事权与财权界限模糊并缺乏相应的制约。每一级政府都有自己的职责与财政指标需要完成，这必然引发各级政府追逐本级政府财政目标函数的最大化。同时，作为我国行政官僚选拔与考核机制的产物，对于府际间的财政分派，中央与上级政府往往处于支配地位。此外，这次改革并没有撤销预算外收入机制 ，如果地方财政支出增额超过常规税收收入增额时，地方政府常常通过增加体制之外的收入来源以减轻财政压力。
二十一世纪以来，我国的城市化全面发展，房地产业日益升温，土地需求骤增，各级政府通过土地出让获得的预算外财政收益不断增长，尽管2007年之后，中央政府出台相关文件，明确规定将这部分资金纳入地方财政预算，但是，由于这部分收入尚没有纳入政府预算的统筹安排，对这部分资金的使用，地方政府仍具有较大的独立安排权。如图1所示1998年至2005年我国地方土地出让与收益情况，由数据线走势可以看出，进入21世纪后，我国地方政府土地出让收益明显增长，虽局部有所下降，但整体呈上升趋势。国务院相关部门在2006年的出示了一份报告，百分之六十的地方政府预算外财政收入来自土地交易过程。

图1
资料来源：1998年至2005年《中国国土资源年鉴》整理
此外，除了土地出让金，政府还注重土地资源所带来的相关税收网络。如下图所示：

图2地方政府的土地收网络
资料来源：周飞舟.生财有道：土地开发和转让中的政府和农民[J].社会科学研究，2007(1).
由此可见，土地作为一种资源的价值正逐步功利化，其自然价值与社会价值正逐渐被弱化，经济价值成为首要目标。在这一过程中，与土地紧密联系的农民不可避免的要与政府打交道，作为土地流转过程中的两个主要行为主体，其相互关系日益多样化。
二、 土地流转中政府的角色分析
在我国，土地流转主要是指土地使用权的置换。现阶段，我国的土地流转主要是针对农业用地，表现为农地的非耕非农性。在土地流转的过程中，地方政府获得相应的土地转让金。地方政府为了实现自身利益的最大化，往往无意识或者有意识的行使超越自身的权限的权力，进而侵犯土地使用权拥有者的权利。
高度的机会主义与政绩呈现的渴望是政府作为一个理性行为者的行为与心理特征。传统的农村居民住房方式过于分散，土地资源的利用程度比较低，国家通过推行合理的土地流转政策，集中利用土地，提高了土地的经济收益，改善了农民的居住环境。此外，农地流转为建筑用地、基础设施用地，创造了新的经济效应，有利于政府提供更加完善的公共服务。但是，部分地方政府作为理性经济人，为追求高度的城市化与政绩表现，忽视地方农村、农业、农民的实际利益，强制性、大规模推动土地流转，实现经济效益与政绩的短期最大化，为地方“三农”的稳定与经济的长期发展、行政管理体制的优化埋下了隐患。
政府在担任土地流转市场管理者的同时，也是土地交易过程的实际参与者。由于土地市场交易中所遵循的规则、制度都是由市场的管理者——政府制定的，因此，当市场作为参与者与其他行为主体发生经济关系时，政府的利益必然受到这些规章制度的优先维护。政府获得的这部分额外的收益是基于其所拥有的特殊的行政权力而产生的，可视为政府权力的寻租 。在农地流转的过程中，政府一方面维护土地交易市场的公平与秩序，另一方面又基于“寻租”目的，通过“管理者”的角色，将部分公共利益“私人化”“部门内化”，损害、侵占了农民的利益。
三、 土地流转中农民的角色分析
农村土地流转的行为对象包含两个方面：耕地与宅基地。我国相关法律规定，农村土地归该村农民集体所有，土地的所有权不可转让、买卖。土地流转是指土地使用权的转化、出租等。
改革开放之后，我国土地制度改革，实行家庭联产承包责任制，允许土地经营权的流转。随着市场经济的发展，利用耕地从事粮食生产的经济效益趋低，耕地的“非粮化”成为土地流转的新趋势。以农户为主体的土地流转中，耕地的使用模式变化不大，仍是以种植粮食为主，而以农户和企业、承包大户为承包对象的土地流转中，耕地的“非粮化”较为明显。不合理的农产品价格体系、效益比差、土地流转制度的不健全等原因推动了土地流转的非粮化。虽然耕地的“非粮化”减少了耕地的抛荒弃耕现象，增加了土地的生产效益与农民的收入，推动了农业的规模化经营，但是也对我国粮食安全提出了更多的挑战。此外，高度的城市化建设带动了耕地流转逐步由“非粮化”转向“非农化”，这种现象在临近城市的郊区农村较为普遍，往往伴随着农村住宅的“宅基地流转”。
目前，“地大房多收入低”仍是中国不少农民的真实写照。全国大致有2到3千万的宅基地处于闲置状态，导致了土地利用的低效与浪费。在多数农村，在没有外部行政权力的强制干预下，宅基地流转多数存在于本村成员的内部或者邻近村落的成员，很少与外部成员进行宅基地交易。随着农民进城打工队伍的壮大，部分农民在所属县城购买住宅，农村闲置宅基地的数量增加。在此基础上，地方政府出于城市建设的需要，不断扩大城市规模，将部分邻近郊区的农村整修纳入城市范围，农民与政府产生互动。
四、 农民与地方政府的不平等的博弈关系
宅基地流转的主体可以是农民之间，个体农民与小企业之间，农民集体与大企业之间，农民与政府之间。其中前两者的规模较小，一般通过乡村的集体经济组织完成，后两者规模较大，影响到整个乡镇乃至城市的发展，一般由政府作为中介或主体完成交易。对于农民集体与大企业之间的土地流转，往往是政府与乡村集体经济组织协调，通过一定的资金和住宅补偿与交换，购买该村的宅基地（或耕地或宅基地和耕地）的使用权，然后将一定年限的土地使用权出售给企业，完成农民与企业之间的土地交易。而农民与政府之间的土地流转，除上述间接交易，还有一种直接交易模式，即政府出于提供更加健全公共服务，有偿征用一个或者几个村落的土地用于基础设施建设。在这四种交易过程中，前两者相对简单，这里不再单独分析。后两者虽然具体的交易主体有所差异，但实际过程中都包含了村民与地方政府两个行为主体，我们将这两个过程同一简化为村民与地方政府的博弈 。
在这里，我们假设农民与当地政府都是理性的经济人，他们都追求自己最大的利益。但在实际中，农民与政府在并非平等的。根据前面对地方政府与农民在土地流转中角色的分析，我们可以得知行政权力的强制执行性使得地方政府在土地流转交易中占主导地位，在此条件下，农民谋求利益的最大满足。
博弈双方有各自的目标函数。政府的策略为{协商，强制}；农民的策略为{协商，抵抗}。双方在交手过程中地位不平等性使其博弈过程独具特色。

总 结
城市化与经济发展的内在需要推动了土地资源价值的功利化，农村土地的非农业价值日益受到人们的关注。尽管土地流转的最根本目的是维护农民的土地权益，拓展农民的收入来源，但是由于政府权力的过多干涉，农民产权意识的缺失以及我国土地流转相关制度界定的模糊性等因素，使得农民丧失了土地获益的主体地位，其权益受到其他土地交易主体不同程度的瓜分。
对于地方政府来讲，与其将土地流转当作一项惠农政策，不如将其看作一项彰显政绩的工程。地方政府更多的关注其作为土地流转参与者的权利与利益，而忽视了作为市场管理者的职责，甚至在某些方面单方面打破土地市场交易的公平、公正、自愿的原则，以求获得更高的政绩评价。
地方政府与农民在土地流转的工程中所扮演的角色不同，对土地流转过程的具体关注点也有所差异，但从根本上，两者都追求自身利益的最大化。但是，与其他市场交易主体相比，政府具有特殊的行政强制执行权，交易过程的规章制度也是由政府制定的，因此交易过程不可避免的更有利于政府一方，农民的意志受到一定程度的忽视。因此，从理论上分析土地流转的政策，其产生的结果往往是农民在政府权力的主导下，将土地的使用权交由给政府安排的同时，农民的土地收益也部分转让给政府，政府权力再次以特有的方式侵入基层事物的管理与安排。